Opinión

El Ministerio de Educación Superior, en cabeza de su ministra Aurora Vergara, ha divulgado el texto de ley que se ha presentado como una reforma a la Ley 30 de 1992. Existe un acuerdo casi generalizado en el sector educativo y sus diversos representantes, que esta Ley debe reformarse, dado que el escenario de hace más de 30 años en el que fue promulgada, es diferente y debemos tener un nuevo marco normativo, acorde a los retos actuales que se le demanda a la educación superior. No obstante, luego de revisar el proyecto, solo se observan algunas modificaciones y adiciones de artículos a la Ley 30. Entre los asuntos que son relevantes y otros que requieren una mayor discusión y análisis, se priorizan los que planteo a continuación.

• La modificación propuesta del artículo 2, presenta un cambio significativo en la concepción de la Educación Superior, consecuente con la planteado en la propuesta de Ley estatutaria, al considerarla un derecho fundamental y vincularla a los fines del Estado Social de Derecho. Además, se omite la calificación anterior como «servicio público cultural». Estos cambios sugieren una mayor importancia y compromiso del Estado en garantizar el acceso y la calidad de la educación superior para toda la población. Es importante destacar que la propuesta enfatiza la garantía progresiva del derecho. No obstante, al ser un derecho social fundamental, el Estado asume plena obligación para su protección y eficacia.

• La modificación del artículo 6, amplía y redefine los objetivos de la Educación Superior, incluyendo un enfoque más integral, inclusivo y comprometido con la sociedad, el medio ambiente, la cultura y el bienestar de la comunidad educativa. Esto debe ser consecuente con un modelo financiero para que las universidades públicas logren concretar estos objetivos.

• La modificación del artículo 36, redefine la composición del Consejo Nacional de Educación Superior —Cesu—, ampliando la participación de diferentes actores en el sector educativo y promoviendo la inclusión de representantes de diversas instituciones y la participación estudiantil. Nótese que hay un error en la modificación del artículo 35, que se establece como 36. La modificación propuesta del artículo 36 de la Ley 30 de 1992 define funciones del Consejo Nacional de Educación Superior —Cesu— como incluir la propuesta de políticas y planes para garantizar el derecho a la Educación Superior y otros aspectos relacionados con la calidad, bienestar e inclusión en la educación. Será importante responder si estos cambios realmente fortalecen el papel del Cesu como ente regulador y promotor de políticas en el ámbito de la Educación Superior en Colombia y si las funciones que se eliminan son pertinentes. En su conformación hay muy poca representación de instituciones públicas, no hay un equilibrio.  

Es paradójico que se cree en el literal c del artículo 36, como función del Cesu, «proponer estrategias de mejoramiento de las Pruebas de Estado en Educación Superior y de sus resultados», cuando se deroga el artículo 27 de la Ley 30 de 1992, esto es los exámenes de Estado. Al Cesu se le quitan algunas funciones como reglamentar el sistema nacional de información —modificación artículo 56—, dar concepto favorable para la creación de instituciones de educación superior, quien será reemplazado por el previo concepto de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación —modificación artículo 58—. También, la consulta previa al Cesu, para establecer seccionales —modificación artículo 121—. Funciones que se centralizan en el MEN. Se derogan los artículos 44, 45, 46, 47 y se suprime el Capítulo III. De los comités asesores. Estos tres Comités eran conformados para asesorar el Cesu en el estudio y análisis de los temas relativos a las instituciones técnicas profesionales, las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y las universidades. ¿Porque ya no son importantes estás funciones de asesoría? ¿Se centran en el MEN?

• El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación superior —Icfes—, pasa a denominarse Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación. Nada se dice sobre sus nuevas funciones, ni la de los cambios en la conformación de los miembros de la junta directiva.

• Se modifica el título del Capítulo V del Título II, el cual quedará así: «Del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación superior, el sistema nacional de acreditación y el sistema nacional de información de la educación superior. El cambio de nombre no es consecuente con ajustes necesarios a un sistema engorroso, lleno de tramites, con una burocratización excesiva de los procesos de acreditación, otorgamiento o renovación de registros, que aleja recursos y esfuerzos que podrían destinarse directamente a la mejora de la calidad educativa. También es fundamental evitar que estos sistemas se conviertan en factores que limiten la autonomía universitaria y la innovación educativa y esto no se ve como un fin en este capítulo.

• Hay serios cuestionamientos sobre las modificaciones propuestas en el capítulo sobre organización y elección de directivas: se crea el articulo 62 A, que establece la posibilidad de conformarse en las Instituciones de Educación Superior, Asambleas Multiestamentarias, «como cuerpos colegiados de participación, mediante las cuales las comunidades inciden efectivamente en la elaboración de las políticas y planes institucionales y en las reformas o modificaciones estatutarias». Y en el parágrafo, se establece que en aras de la autonomía universitaria cada institución las conformara y reglamentara, garantizando la participación amplia, plural y ponderada por estamentos.  No obstante esto que se ve como posibilidad, es casi una obligación y podría pensarse una injerencia en la autonomía universitaria, dado que la propuesta de modificación del Artículo 64 de la Ley 30 de 1992 que redefine la integración de los Consejos Superiores Universitarios y los Consejos Directivos, al cambiar de uno a dos representantes de los y las docentes, y de los y las estudiantes, señala que uno de ellos deberá ser elegido por la Asamblea Multiestamentaria en las IES oficiales o estatales donde haya sido constituida. Y aquí las preguntas que surgen son: ¿porque elige una asamblea multi estamentos a un representante del estamento profesoral o estudiantil? ¿En materia de participación democrática y política esto que efectos tiene? ¿Se remedia con esta propuesta las demandas sobre la necesidad de una reconfiguración del órgano de gobierno universitario más importante en las instituciones de educación superior? ¿Se logran nivelar pesos y contrapesos en la toma de decisiones? ¿Cada representante tendrá voz y voto o es uno por estamento representado para profesores y estudiantes?

• En la modificación al Capítulo III, sobre el profesorado y el personal administrativo, el proyecto no recoge las luchas de profesores ocasionales y catedra para una mejora en sus condiciones laborales, sentencias como la C-006 de 1996 señala la igualdad en materia salarial y prestacional en la aplicación del Decreto 1279. Los artículos 73 y 74, establecen unas circunstancias específicas para la vinculación, limitando la contratación de cátedras y ocasionales. Se crea el artículo 74 A, que define la potestad a las Instituciones de Educación Superior estatales u oficiales para realizar estudios de necesidades de personal y trámites de incorporación a las plantas profesorales y del personal administrativo al amparo de Acuerdos de Formalización Laboral dentro de los dos años siguientes a la promulgación de la presente Ley, en los términos de la Ley 1610 de 2013. Realizar estudios no es lo mismo que declarar un compromiso férreo con una ampliación de profesores vinculados por concurso público de méritos acorde a las necesidades que plantea la ampliación de cobertura y la concreción del derecho social fundamental a la educación superior. No se vislumbra un mejor panorama laboral para ocasionales y catedra, tampoco para profesores vinculados, ya que la exposición de motivos, sobre consideraciones fiscales señala que: «Es importante anotar que, con el fin de controlar el crecimiento de los costos de las IES Estatales, la reforma al esquema de transferencias implicara una revisión detallada de los elementos y aspectos que lo determinan. En este sentido, desde el gobierno nacional se avanzará, por ejemplo, en una propuesta que permita modificar el régimen salarial y prestacional docente establecido en el Decreto 1279 de 2002. Este proceso debe ser consensuado con los diferentes grupos de interés del sector y la propuesta debe estar orientada a fortalecer las plantas profesorales, establecer topes salariales que permitan controlar el crecimiento de los costos salariales, así como dignificar la profesión docente».

Como vemos, cobra peso la versión de que el régimen salarial es un factor de desfinanciamiento de la universidad, sería importante que el Gobierno, en cabeza del MEN, nos presente estudios serios que definan claramente ¿cuál es el impacto del Decreto en el gasto de las universidades? Y es que el Gobierno no puede seguir culpando a los profesores del desfinanciamiento de la universidad pública, sobre este punto son relevantes estudios como el de Quimbay y Villabona (2017), que desmienten esa premisa: «…el desfinanciamiento de las universidades estatales en Colombia se asocia directamente con: la disminución relativa y progresiva de los aportes de la Nación a los presupuestos de funcionamiento e inversión de estas universidades, cuyo efecto acumulado implicó que estos aportes fueran reducidos con respecto al total de gastos del Gobierno Nacional en un 44,4 %, durante el período 1993-2015; la desvalorización relativa y progresiva del punto salarial que define el salario de los empleados públicos docentes, lo cual condujo a que el punto salarial fuera depreciado con respecto al salario mínimo en un 32,2 % durante el período 1995-2017, dando lugar a una disminución relativa en el mismo porcentaje de los salarios de los profesores de carrera docente en las universidades estatales durante este período. Encontramos que los salarios promedio mensual y de enganche promedio de estos profesores, medidos en unidades de salario mínimo, se mantuvieron aproximadamente constantes durante el período 2003-2013, lo cual se presentó gracias especialmente al aporte de los puntos salariales asignados por formación de posgrado y por producción académica. También encontramos que los puntos salariales asignados por producción académica no fueron la causa del desfinanciamiento de las universidades estatales ya que, solo un porcentaje relativamente pequeño de profesores lograron incrementar su salario mensual por tener una alta productividad académica. Para los profesores que tuvieron una producción académica baja durante el periodo 1995-2017, posiblemente sus salarios mensuales vistos en unidades de salario mínimo disminuyeron de forma real, a pesar de la asignación de puntos salariales causados por los demás factores salariales» (p. 3, 49)

El Decreto 1279 consagra como factores que inciden en la modificación de los puntos salariales los títulos, categorías dentro del escalafón, productividad académica, direcciones académico-administrativas, desempeño destacado en actividades de docencia y extensión y experiencia calificada, y si bien la productividad académica ha sido un factor que ha mejorado la asignación salarial de algunos profesores, y que debe mantenerse, es importante  dar mayores incentivos a la docencia y la extensión, así como mejorar los salarios de enganche. Una reforma solo para establecer topes es regresiva, el profesorado no se opone a una modificación del Decreto, pero la misma debe ser progresiva, respetuosa de los derechos adquiridos y que valore el trabajo profesoral de todos. ¡No se puede dignificar la labor docente proponiendo crear normas regresivas al estamento! ¿Ampliación de plazas vía reducción de costos salariales?

Y sobre el punto más preocupante de la reforma, del Título III, capítulo V, podemos decir:

•  El artículo 85, establece que los ingresos y el patrimonio de las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior, estará constituido por: c) Las rentas que reciban por concepto de matrículas, inscripciones y demás derechos.  La modificación a este literal establece que: serán Ingresos: contribuciones, derechos administrativos, venta de bienes y servicios, y recursos de capital.

Esto representa una normalización de lo que ha venido pasando como consecuencia del déficit estructural a partir de la Ley 30, las universidades nos hemos visto avocadas a la venta de servicios para poder mantener el funcionamiento. ¿Esto es una apuesta por una privatización gradual de las Instituciones de Educación Superior Públicas? ¿La ampliación de cobertura y demandas del gobierno actual en materia de educación superior seguirá soportada en «ahorros» vía salario de profesores, consecución de recursos propios y recursos adicionales condicionados? La educación superior publica, como se propone en la ley estatutaria, por ser un derecho social fundamental, será financiada principalmente por el Estado. Esta reforma debe ser coherente con este postulado.

No menos preocupante es la reforma propuesta a los artículos 86 y 87: 

Se omite el déficit estructural de la universidad ocasionado por la Ley 30 de 1992. No es una propuesta de financiamiento adecuada para las universidades públicas ya que no incluye el cierre de brechas entre los aportes de ley y los costos de funcionamiento real en las instituciones. Y lo más preocupante, no recoge las discusiones realizadas en mesas de trabajo con diversos estamentos, que fue uno de los compromisos logrados en los Acuerdos de 2018, por la defensa de la Educación Superior Pública. En esa mesa técnica, el SUE luego de hacer un estudio riguroso plantea un modelo, que se describe de la siguiente manera: 

«El modelo de asignación y distribución de recursos financieros para las universidades que conforman el Sistema Universitario Estatal SUE consta de dos componentes: el presupuesto destinado al funcionamiento y el destinado a la inversión que tradicionalmente han ido a la base y otras fuentes coyunturales de distribución de recursos. El componente uno, orientado al crecimiento sostenible de los recursos provistos por el Estado y requeridos para el funcionamiento de las universidades públicas, consta de cuatro factores: presupuesto para el funcionamiento con ajustes por diferenciales salariales, costos de la educación superior pública y productividad docente; presupuesto incluyendo aumentos de cobertura; y presupuesto para el cierre de brechas interinstitucionales en las universidades del Sistema Universitario Estatal SUE. El componente dos hace referencia a la inversión».1 

El llamado es a retomar este modelo, si queremos avanzar en un sistema de educación superior publica sostenible en el tiempo. El régimen financiero debe garantizar la financiación adecuada de las funciones esenciales de las universidades para hacer frente a los desafíos del país y lograr la universalización de la educación superior. Adicionalmente, es importante considerar la financiación de los posgrados en las instituciones de educación superior públicas, que se sostienen vía cobro de matrículas y grandes esfuerzos por parte de las universidades. Si estamos hablando de un derecho social fundamental, como el que se propone en la ley estatutaria, debe garantizarse a lo largo de la vida. No puede ser un derecho al que puede acceder solo quien tenga poder adquisitivo para costear estudios de especialización, maestría o doctorado.

El artículo 118 se modifica, estableciendo que cada Institución de Educación Superior destinará por lo menos el 5 % de su presupuesto de funcionamiento para atender los Programas de Bienestar de la comunidad educativa. Si bien se hará de manera progresiva, y es importante ahondar en el bienestar de la comunidad universitaria, el aumento que deben destinar las instituciones, se financia con el presupuesto de cada universidad, no de recursos adicionales, para el caso de las instituciones públicas, que gire el Estado en sus transferencias a base presupuestal. De ahí, se insiste en un modelo financiero que cierre la brecha histórica entre los aportes de ley y los costos de funcionamiento real en las instituciones.

Si se derogan los artículos 133 y 134 que creaban los Comités Regionales de Educación Superior —Cres—, como organismos asesores, ¿se centran sus funciones en el MEN? 

Hay un retroceso en materia de descentralización, consagrada en la Constitución Política ya que se centralizan funciones que eran de otros órganos en el MEN.

Finalmente, se valora la apuesta de este gobierno por una reforma a la educación superior, pero es importante que se escuchen las voces de los diversos estamentos. Sus aportes lograrán potenciar la construcción de un sistema más justo, inclusivo y sostenible financieramente para las futuras generaciones.

Referencias:

1- Para ver el modelo completo: https://bit.ly/ModeloSue2021

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Notas:

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